《魔獸》電影熱映進一步催熱“影游聯(lián)動”，而無論是開發(fā)電影還是游戲，行政監(jiān)管問題當然不能忽視。恰在《魔獸》即將上映時，廣電總局辦公廳發(fā)布《關于移動游戲出版服務管理的通知》進一步明確移動游戲的審批事項。當“魔獸”與“行政審批”再次相遇，不得不讓人聯(lián)想2009年由《魔獸世界》引爆的新聞出版總署(下稱“版署”，已并入廣電總局)與文化部關于網(wǎng)絡游戲?qū)徟鷻嗟臓幾h。這次爭議引發(fā)的網(wǎng)絡游戲?qū)徟鷻鄽w屬問題，至今仍未徹底解決。

　　三定方案前：網(wǎng)絡游戲管理一片混沌

多有觀點認為在2009年國務院三定方案出臺前，網(wǎng)絡游戲完全歸版署管理，在三定方案出臺后管理權才劃入文化部。但考察2009年之前的有關規(guī)定，答案并不如此簡單。

　　文化部一直參與網(wǎng)絡游戲管理

2004年2月17日《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關于開展網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所專項整治意見的通知》規(guī)定，“對未經(jīng)文化部許可擅自利用互聯(lián)網(wǎng)從事網(wǎng)絡游戲……由文化行政部門依照《無照經(jīng)營查處取締辦法》予以取締。對未經(jīng)文化部內(nèi)容審查，擅自傳播上述進口互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的，由文化部依法查處，信息產(chǎn)業(yè)部依法配合”。根據(jù)該通知，早在三定方案出臺前，文化部管理網(wǎng)絡游戲也是得到國務院認可的。

2004年5月14日文化部依據(jù)前述國務院辦公廳通知等發(fā)布《關于加強網(wǎng)絡游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查工作的通知》，規(guī)定“凡在中華人民共和國境內(nèi)在線傳播或者移動傳播的外國網(wǎng)絡游戲產(chǎn)品，必須經(jīng)文化部內(nèi)容審查后，方可投入運營”，明確文化部對網(wǎng)絡游戲進行內(nèi)容審查。然后有趣的是幾天后，5月19日國務院《關于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》即明確文化部“利用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營網(wǎng)絡游戲”的審批已被列入“國務院決定取消的行政審批項目”，疑似文化部關于網(wǎng)絡游戲的行政審批權已被取消。

但2005年至2007年之間文化部又發(fā)布了多部與網(wǎng)絡游戲相關的規(guī)范性文件，文化部對于網(wǎng)絡游戲的管理權似乎未受影響。

　　版署也對網(wǎng)絡游戲行使管理職能

同期，版署也有一系列針對網(wǎng)絡游戲管理的規(guī)定出臺。如2004年《關于實施“中國民族網(wǎng)絡游戲出版工程”的通知》，2005年《關于禁止利用網(wǎng)絡游戲從事賭博活動的通知》，2007年《關于保護未成年人身心健康實施網(wǎng)絡游戲防沉迷系統(tǒng)的通知》等。

重要的是，對于進口網(wǎng)絡游戲的審批權也一直在版署。2005年《魔獸世界》由九城從暴雪引進，九城的《魔獸世界》也是在版署審批通過后開始運營的。

　　三定方案：審批權部分劃轉(zhuǎn)埋下隱患

2008年7月10日《國務院辦公廳關于印發(fā)文化部主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》(即文化部三定方案)，規(guī)定將版署網(wǎng)絡游戲管理(不含網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版前置審批)及相關職責劃入文化部。文化部的“主要職責”包括“對網(wǎng)絡游戲服務進行監(jiān)管(不含網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版前置審批)”。

次日，7月11日《國務院辦公廳關于印發(fā)國家新聞出版總署(國家版權局)主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》(即版署三定方案)，規(guī)定將網(wǎng)絡游戲管理(不含網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版前置審批)及相關職責劃給文化部。版署保留的職能包括“對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進行前置審批”和“負責對出版境外著作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進行審批”。

根據(jù)以上三定方案，版署關于網(wǎng)絡游戲的審批權未全部劃入文化部，而保留了“對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進行前置審批”和“對出版境外著作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進行審批”等職能，這為版署與文化部的爭議埋下隱患。

　　導火索：《魔獸世界》從九城到網(wǎng)易

2009年九城的《魔獸世界》運營權到期，九城與暴雪續(xù)約談判破裂而同時網(wǎng)易與暴雪簽訂運營權協(xié)議，網(wǎng)易獲《魔獸世界》中國大陸運營權。

因網(wǎng)絡游戲運營主體從九城變更為網(wǎng)易需要審批，恰逢三定方案將原歸屬版署的網(wǎng)絡游戲部分審批權劃給了文化部。網(wǎng)易為盡快完成游戲運營主體的變更，同時向文化部和版署提出了審批申請。九城與網(wǎng)易的商業(yè)博弈日趨白熱化，版署與文化部對于《魔獸世界》態(tài)度迥異，將版署與文化部對于網(wǎng)絡游戲?qū)徟鷻嗟臓幾h推上前臺。

版署PK文化部：不同解讀三定方案

2009年4月24日文化部辦公廳發(fā)布關于《規(guī)范進口網(wǎng)絡游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查申報工作的公告》，提出“文化部負責對進口網(wǎng)絡游戲產(chǎn)品進行前置審查”。這似與三定方案規(guī)定的版署保留“對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進行前置審批”相左，引起版署強烈不滿。

7月1日版署公布《關于加強對進口網(wǎng)絡游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ坊鹚幬兑呀?jīng)很濃，稱“有的部門未經(jīng)國務院授權，自設網(wǎng)絡游戲前置審批和進口網(wǎng)絡游戲?qū)彶椋斐芍貜蛯徟?，干擾了正常的管理程序”，根據(jù)三定方案“新聞出版總署是惟一經(jīng)國務院授權負責境外著作權人授權的進口網(wǎng)絡游戲的審批部門，如發(fā)現(xiàn)有其他部門越權進行前置審查審批，違法行政，有關企業(yè)可依法向國務院監(jiān)督部門舉報或提起行政訴訟”。

在《魔獸世界》未經(jīng)審批重新上線，版署和文化部未發(fā)生直接沖突時，部門之爭仍存在淡化處理的可能。7月21日《魔獸世界》獲得文化部審批通過。當晚，版署有關負責人在接受新華社采訪時表示，《魔獸世界》內(nèi)容審查工作已經(jīng)結束，在暴雪修改內(nèi)容的同時，允許網(wǎng)易從7月30日起進行內(nèi)測。此時版署與文化部的博弈仍保留了表明的平靜。

　　中央編辦：權威解釋三定方案

在版署與文化部對于三定方案及網(wǎng)絡游戲管理權存在分歧時，只能由三定方案的授權解釋機構——中央機構編制委員會辦公室(下稱“中央編辦”)負責解釋。

9月7日中央編辦印發(fā)《對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈“三定”規(guī)定〉中有關動漫、網(wǎng)絡游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》。該解釋與三定方案共同作為解決審批權爭議的權威性的依據(jù)：

解釋首先含蓄地指出，“《‘三定’規(guī)定》印發(fā)后，三個部門在執(zhí)行中對有關動漫、網(wǎng)絡游戲和文化市場綜合執(zhí)法工作等條文出現(xiàn)了不同的理解”。

對于網(wǎng)絡游戲?qū)徟鷻嗟膶嵸|(zhì)問題，解釋明確“文化部是網(wǎng)絡游戲的主管部門”。對于存在爭議的概念，解釋提出“在文化部的統(tǒng)一管理下，新聞出版總署負責‘網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版前置審批’。‘網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版’是指網(wǎng)絡游戲的出版物，‘前置審批’是指在經(jīng)工業(yè)和信息化部門許可通過互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶提供服務之前由新聞出版總署對網(wǎng)絡游戲出版物進行審批。一旦上網(wǎng)，完全由文化部管理。對經(jīng)新聞出版總署前置審批過的網(wǎng)絡游戲，文化部應允許上網(wǎng)，不再重復審查，并在管理中嚴格按新聞出版總署前置審批的內(nèi)容管理；網(wǎng)絡游戲出版物未經(jīng)新聞出版總署前置審批擅自上網(wǎng)的，由文化部負責指導文化市場執(zhí)法隊伍進行查處，新聞出版總署不直接對上網(wǎng)的網(wǎng)絡游戲進行處理。新聞出版總署《‘三定’規(guī)定》中科技與數(shù)字出版司職責中‘負責對出版境外著作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進行審批’中的‘出版境外著作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品’，是指境外著作權人授權的在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)的游戲出版物。新聞出版總署負責對這類出版物進行審批，其他進口網(wǎng)絡游戲的審批工作由文化部負責?！?/p>

單純依據(jù)解釋表述似乎文化部占得先機。解釋首先明確“文化部是網(wǎng)絡游戲的主管部門”，其次版署負責“網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版前置審批”是“在文化部的統(tǒng)一管理下”，再次關于“網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版”和“出版境外著作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品”都指向“出版物”這一更為狹窄的概念。然而解釋對何為“出版物”并未進一步明確，同時也確認了版署的前置審批權：解釋指出“對經(jīng)新聞出版總署前置審批過的網(wǎng)絡游戲，文化部應允許上網(wǎng)，不再重復審查，并在管理中嚴格按新聞出版總署前置審批的內(nèi)容管理”。

中央編辦的解釋意在厘清版署與文化部的職責劃分，但三定方案審批權未全面劃轉(zhuǎn)的根本問題不能解決，解釋不但不能起到定紛止爭的效果，只會進一步增加爭議。比如對于“出版物”的理解，支持文化部的觀點認為保存有游戲介紹、游戲玩法、客戶端資料的游戲光盤等有形載體才叫“出版物”，如網(wǎng)絡游戲沒有“物”的實體則版署無權審批。

　　版署PK文化部：各自解讀編辦解釋

9月19日在已獲文化部審批但尚未通過版署前置審批的情況下，網(wǎng)易發(fā)布公告宣布即日起《魔獸世界》重新正式運營。這一行為將版署與文化部的爭議引向高潮。原本部門間的爭議或能通過上級部門協(xié)調(diào)等方式淡化解決，但網(wǎng)易的公告使版署不得不明確態(tài)度：即如果默許《魔獸世界》運營，等于認可了版署的前置審批對于文化部毫無影響，這是版署不可能接受的。

10月9日版署發(fā)布《關于貫徹落實國務院〈“三定”規(guī)定〉和中央編辦有關解釋，進一步加強網(wǎng)絡游戲前置審批和進口網(wǎng)絡游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ罚撏ㄖ獜娬{(diào)“新聞出版總署是中央和國務院授權的唯一負責網(wǎng)絡游戲前置審批的政府部門”，并提出如果違反，“新聞出版管理部門將依法予以取締，同時通知電信管理部門取消其相應增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證，通知工商行政管理部門依法變更登記或注銷登記”，“任何部門不再重復審查，文化、電信等管理部門應嚴格按新聞出版總署前置審批的內(nèi)容管理”。版署表明態(tài)度：《魔獸世界》未經(jīng)版署前置審批，文化部的批準是無效的。

10月20日文化部文化市場司副司長庹祖海在2009游戲開發(fā)者大會上公開表態(tài)，“某些部門必須停止對網(wǎng)游企業(yè)的粗暴干涉”，“網(wǎng)游行業(yè)的監(jiān)管工作將逐漸明朗化，文化部也將加快對網(wǎng)游監(jiān)管的接收工作”。表明文化部不認可版署的前置審批，強調(diào)文化部主管部門的地位。

11月2日晚版署發(fā)布通知終止《魔獸世界》審批。該通知稱由于網(wǎng)易“未經(jīng)新聞出版總署審批同意”就進行“事實上的公開運營服務”，決定退回其代理運營《魔獸世界》(燃燒的遠征)的申請，要求其“立即停止違規(guī)行為，糾正錯誤，停止收費和新賬號注冊”，“將視情依法對其作出相應的行政處罰，包括停止其互聯(lián)網(wǎng)接入服務”。當晚網(wǎng)易發(fā)出公告稱“為了保證服務器的穩(wěn)定運行”，將于11月3日凌晨3時開始對服務器進行例行維護，預計11月3日11時前恢復正常運營。

無從知曉11月2日晚至次日上午有關部門和網(wǎng)易作出了哪些努力，11月3日11時《魔獸世界》確實奇跡般地如期恢復運營。但當日下午，文化部文化市場司司長李雄在文化部舉行查處第七批違法游戲產(chǎn)品及經(jīng)營活動新聞通氣會上公開表示，文化部是網(wǎng)絡游戲的主管部門，《魔獸世界》運營權發(fā)生轉(zhuǎn)移后，文化部已經(jīng)通過了網(wǎng)易的審批；版署對《魔獸世界》終止審批的通知，不符合三定方案的規(guī)定“明顯屬于越權行為”。

此后，《魔獸世界》更換運營主體的審批未再出現(xiàn)反復，而版署與文化部的爭議也未再見任何公開消息，一切恢復平靜，仿佛什么都沒有發(fā)生過。

　　后三定方案時代：網(wǎng)絡游戲管理仍未厘清

文化部有權管理網(wǎng)絡游戲

2009年11月13日文化部發(fā)布《關于改進和加強網(wǎng)絡游戲內(nèi)容管理工作的通知》，再次重申其對于網(wǎng)絡游戲的主管權。

2010年6月3日文化部頒布《網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法》——我國第一部網(wǎng)絡游戲管理的部門規(guī)章。暫行辦法規(guī)定“國務院文化行政部門是網(wǎng)絡游戲的主管部門”，“國務院文化行政部門負責網(wǎng)絡游戲內(nèi)容審查……經(jīng)有關部門前置審批的網(wǎng)絡游戲出版物，國務院文化行政部門不再進行重復審查，允許其上網(wǎng)運營”，“國務院文化行政部門依法對進口網(wǎng)絡游戲進行內(nèi)容審查。進口網(wǎng)絡游戲應當在獲得國務院文化行政部門內(nèi)容審查批準后，方可上網(wǎng)運營”，“網(wǎng)絡游戲的網(wǎng)上出版前置審批和出版境外著作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品的審批，按照《中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈‘三定’規(guī)定〉中有關動漫、網(wǎng)絡游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》(中央編辦發(fā)〔2009〕35號)的規(guī)定，由有關部門依據(jù)相關法律法規(guī)管理”。

根據(jù)文化部暫行辦法，文化部是網(wǎng)絡游戲的主管部門，負責內(nèi)容審查，但也明確了“經(jīng)有關部門前置審批的網(wǎng)絡游戲出版物，國務院文化行政部門不再進行重復審查”，肯定了版署的前置審批權及中央編辦解釋的權威性。

版署和新廣電總局，繼續(xù)在權限范圍內(nèi)管理網(wǎng)絡游戲

版署繼續(xù)負責“中國民族網(wǎng)絡游戲出版工程”，自2004年版署《關于實施“中國民族網(wǎng)絡游戲出版工程”的通知》頒布起，版署幾乎每年發(fā)布一批“中國民族網(wǎng)絡游戲出版工程”選題。版署繼續(xù)負責“防沉迷”相關工作。2011年版署與其他部門發(fā)布《關于啟動網(wǎng)絡游戲防沉迷實名驗證工作的通知》，版署并入廣電總局后，新廣電總局辦公廳于2014年又發(fā)布《關于深入開展網(wǎng)絡游戲防沉迷實名驗證工作的通知》。

以上相關職能在三定方案中均未明確保留在版署職能范圍內(nèi)。

最關鍵的，版署繼續(xù)負責網(wǎng)絡游戲前置審批。例如《魔獸世界》的后續(xù)資料片“巫妖王之怒”、“大地的裂變”、“熊貓人之謎”和“德拉諾之王”，以及暴雪開發(fā)的《爐石傳說：魔獸英雄傳》都獲得版署審批通過。

　　新三定方案與變數(shù)？

2013年版署與廣電總局合并為國家新聞出版廣電總局，相應涉及調(diào)整版署、廣電總局、文化部等職能部門的權限劃分。這本是解決版署(或新廣電總局)與文化部關于網(wǎng)絡游戲?qū)徟鷻酄幾h的契機。然而《國務院辦公廳關于印發(fā)國家新聞出版廣電總局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》(新廣電總局三定方案)僅提出“關于動漫和網(wǎng)絡游戲管理，與文化部的職責分工維持不變”。至于“職責分工”中的權限爭議仍未明確。

2016年2月4日新廣電總局和工信部公布《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》，規(guī)定網(wǎng)絡出版物包括游戲，“國家新聞出版廣電總局作為網(wǎng)絡出版服務的行業(yè)主管部門，負責全國網(wǎng)絡出版服務的前置審批和監(jiān)督管理工作”。按該規(guī)定，新廣電總局明確自己為網(wǎng)絡出版服務(包括游戲)的行業(yè)主管部門。值得注意的是，隨《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》實施而同時廢止的2002年版署和信息產(chǎn)業(yè)部《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》，并未明確將“游戲”納入其中。

2016年5月24日新廣電總局辦公廳頒布《關于移動游戲出版服務管理的通知》，規(guī)定了“出版行政主管部門”對于移動游戲的一系列規(guī)范。強調(diào)“未按照本通知要求履行相關審批手續(xù)即上網(wǎng)出版運營的移動游戲，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，相關出版行政執(zhí)法部門將按非法出版物查處”。該通知區(qū)分“出版行政主管部門”與“相關出版行政執(zhí)法部門”的概念。按該通知，新廣電總局明確自己為“出版行政主管部門”，而文化部應歸入“相關出版行政執(zhí)法部門”中。

在新廣電總局進一步加強對于網(wǎng)絡和移動游戲出版服務管理的同時，未見文化部發(fā)出任何聲音。

　　神仙打架，小鬼遭殃

無從判斷三定方案出臺的最初目的，是為了將網(wǎng)絡游戲管理權從版署全部劃入文化部的過渡，還是為加強監(jiān)管設置網(wǎng)絡游戲版署前置審批與文化部主管的雙重管理體系。但至少就現(xiàn)狀而言，新廣電總局對于網(wǎng)絡游戲的前置審批權是明確的，一款游戲能否上線先要獲得新廣電總局的批準，且涉及任何實質(zhì)變更均要由新廣電總局重新前置審批。

但有一點必須注意，在沒有國務院或中央編辦明確意見的情況下，無論是新廣電總局還是文化部，對于自己權力范圍的界定并據(jù)此出臺管理規(guī)范在法律上都可能存疑。只有國務院和中央編辦有權說明，網(wǎng)絡游戲管理權劃分的現(xiàn)狀是否符合三定方案及中央編辦解釋的精神。

近年移動游戲的蓬勃發(fā)展使得網(wǎng)絡游戲的大蛋糕更加令人垂涎。對于行業(yè)從業(yè)者而言，是版署還是文化部管理也許不是最重要的，只要尺度統(tǒng)一公平透明就是行業(yè)的福音。但網(wǎng)絡游戲管理權分家的大前提不解決，不知何時版署與文化部之爭就會再現(xiàn)，切莫演變?yōu)椤安柯洹迸c“聯(lián)盟”的戰(zhàn)爭為妙。

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