近日，國土部發(fā)布《土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)調(diào)整方案》，大幅調(diào)低了2020年前京津滬耕地保有量。北京從21.5萬公頃調(diào)至11.1萬公頃，天津從43.7萬公頃調(diào)至24.9萬公頃，上海從33.4萬公頃調(diào)至18.8萬公頃。三個直轄市平均調(diào)減幅度達23.3%，北京調(diào)減幅度近50%，調(diào)整分別為京津地區(qū)和上海釋放1000和600平方公里城市用地。問題是，出于城市“攤大餅”、緩解承載力考慮，近年來國家一直強調(diào)，特大城市用地要“減量發(fā)展”，并為特大城市“劃定邊界”作為剛性約束。大幅縮減耕地保有量，是否是特大城市用地政策的轉(zhuǎn)折、對樓市有何影響？

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》明確的量化指標，是包括京津滬在內(nèi)的所有城市執(zhí)行耕地保護任務的“紅線”。但是，隨著城市規(guī)模快速擴張，京津滬三地距離突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。2014年土地“二調(diào)”顯示，北京耕地實保面積為22.71萬公頃，這意味著未來6年僅有1.24萬公頃的新增占用空間；上海土地“二調(diào)”顯示，滬上耕地“紅線”已被侵占6萬公頃。人口持續(xù)涌入，三大直轄市調(diào)減耕地或是城市擴張倒逼所致。

筆者認為，此舉或預示著特大城市供地政策轉(zhuǎn)變。2015年底召開的全國城市工作會議明確指出，“必須認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律”。事實上，在城市化“下半場”，即城市化率達到50%以后，都市圈將引領城鎮(zhèn)化，人口大規(guī)模向都市圈集聚，這是未來我國城市化的主旋律。近年來，人口向三大都市圈集聚趨勢十分明顯。目前，我國2.6億轉(zhuǎn)移人口中，50%(1億人左右)集中在三大都市圈，京滬穗深就吸收了近5000萬外來人口。截至2015年，三大都市圈集中了城市人口的55%、GDP的42.1%、進出口的60%、利用外資的90%，京滬穗深四大機場占全國機場吞吐量的35.2%。

聯(lián)合國預測，未來10年我國還有1.7億人口流入城市，多數(shù)會流入生產(chǎn)效率高、以服務業(yè)為主的三大都市圈。而且，為更好地發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟的輻射帶動作用，培育區(qū)域發(fā)展增長極，城市群規(guī)劃開始向更大空間范圍的大都會圈規(guī)劃轉(zhuǎn)變。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》及2015年中共中央關于“十三五”規(guī)劃編制的建議，首次提出要建設京津冀、長三角和珠三角三個世界級城市群，在中西部建設若干區(qū)域城市群及省內(nèi)城市群。

今年以來，“十三五”城市群大修編漸次展開。相比“十一五”和“十二五”，此次修編的最大看點就是擴大單體都市群的空間范圍，打造由“世界級中心-區(qū)域中心-省級中心-一般城市”組成的大都會圈。如新的京津冀都市圈涵蓋了環(huán)渤海、山東內(nèi)陸部分城市；3月底發(fā)布的成渝城市群規(guī)劃，基本包含重慶和四川全境，輻射長江經(jīng)濟帶和絲綢之路經(jīng)濟帶；6月初發(fā)布的長三角城市群規(guī)劃，將合肥為區(qū)域中心的皖江城市群納入其中；深港都會圈、深莞惠都市圈和廣佛都市圈，已通過自貿(mào)區(qū)，向包含中山、汕尾和河源在內(nèi)的香港-珠三角大都會圈發(fā)展。

特大城市高房價和“去庫存”實踐及反思，倒逼大都會圈規(guī)劃加速。近年來，為支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和緩解系統(tǒng)性風險所進行的寬松操作，客觀上推高一線城市樓市價格。人口、資源過度向一線城市集中帶來了龐大剛需、投資需求，過去10年揚湯止沸的“10年9調(diào)”無法解決根本問題。但同時，旨在緩解特大城市承載力，促進區(qū)域平衡，通過壓縮特大城市用地供應，疏導人口、產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地二三線城市轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略也難以避免地帶來內(nèi)地房地產(chǎn)過剩的“后遺癥”。

“去庫存”需全面反思。一邊是特大城市限制人口的政策不斷加碼，但外來人口“削尖腦袋”往里面擠，另一邊是內(nèi)地城市優(yōu)惠多多，但無法成為就業(yè)和購房首選，樓市和城鎮(zhèn)化發(fā)展都出現(xiàn)了嚴重的“空間錯配”。城鎮(zhèn)化紅利一度被認為是繼出口之后，拉動中國經(jīng)濟的新引擎，也一度被賦予引領中國經(jīng)濟新常態(tài)的重任。目前，中國城市化進程剛剛過半，遠未達到發(fā)達國家的比率。需要反思的不是城鎮(zhèn)化紅利，而是城市化布局的戰(zhàn)略和導向。一線城市“豪宅化”，無地可供、“地王”頻現(xiàn)、超高的舊改成本不可推責，但無法打破行政壁壘，將資源疏解到周邊受輻射區(qū)域才是癥結(jié)。

軌道交通時代的到來，為破解難題提供了絕佳機會。軌道交通是大都會圈的先導，也是大都會圈資源集聚的載體。近日，國務院通過了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，我國將打造“八縱八橫”鐵路網(wǎng)，取代2008年版《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》提出的“四縱四橫”的鐵路網(wǎng)規(guī)劃。根據(jù)最新規(guī)劃，到2020年，我國普通鐵路網(wǎng)將覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬以上人口城市；建立以城際客運為主、“零距離”換乘為規(guī)劃主旨、與地鐵和公交等其他交通工具“無縫對接”的綜合交通體系，從而實現(xiàn)相鄰大中城市間1-4小時、城市群內(nèi)0.5-2小時的交通圈。

在東京和香港，軌道對公共交通的分擔率在90%以上。目前，京滬穗深這一比率分別為42%、51%、47%、28%。軌道交通路網(wǎng)密度不夠，加上行政壁壘限制，資源高度集中在中心城區(qū)，這是“城市病”的罪魁禍首、也是一線城市房價暴漲的規(guī)劃原因。軌道交通導向的城市空間再造就是大都會圈化。目前，上海地鐵11號線已通往蘇州、北京6號線和平谷線將通往河北、深圳8號線將通往東莞。三大都會圈中長期軌道交通規(guī)劃基本都遵循向外開拓的思路，高效利用城市遠郊空間，并通過軌道交通、高鐵路網(wǎng)實現(xiàn)與周邊城市互聯(lián)互通，徹底打破空間約束。

由此，都會圈內(nèi)城市耕地保護“紅線”反而成了壁壘。京津滬大幅調(diào)減耕地是大都會圈建設的第一步。以日本為例，2188平方公里的東京約相當于上海的1/3，但1.3萬平方公里的東京圈卻相當于兩個上海，人口近4000萬。如此密度實際并不擁擠，大都會圈功不可沒。1960年-1990年的30年間，東京軌道交通的通車里程從1000公里增加到了2025公里，東京的人口也從1786萬增加到了3180萬。也就是說，軌道交通增加了1倍，人口也增加了1倍。

土地和空間規(guī)劃也應順應城市化新規(guī)律。2003年以來，基于區(qū)域平衡和控制城市規(guī)模的考慮，新增土地更傾向于中西部，東部地區(qū)及特大城市一直強調(diào)要“減量供地”甚至“零供地”。土地供應不足是特大城市“地王”頻現(xiàn)和房價上漲的重要推手。2010年以來，北京宅地供應計劃平均完成率不足50%。2015年，北京供應宅地建筑面積1483萬平方米，同比下降了11%，創(chuàng)8年新低；2016年上半年，北京供應宅地僅38.7萬平米建筑面積，僅能提供3000套住房，而2015年北京新房成交就達到10萬套。宅地供應屢創(chuàng)歷史新低，惡化了市場供求預期，成為“逢拍地、必地王”的主要推手。城市化過程中，建設用地配置并沒有適應就業(yè)創(chuàng)造和人流方向。

目前，包括北京在內(nèi)的特大城市，“地王”和房價相互推動，住房“豪宅化”已成常態(tài)。房價是實體經(jīng)濟的基礎成本，房價和租金快速上漲導致城市集聚效應弱化，用工成本和公共服務分攤成本上升。2003年以來頻繁的“勞工荒”即是佐證；另一方面，房價帶動工資上漲，影響企業(yè)選址，高端制造業(yè)受沖擊，近期智能設備企業(yè)外遷與此相關。當然，在地均產(chǎn)值上，相比發(fā)達國家，特大城市用地效率需提升。但高房價下，存量盤活成本高、周期長，涉及利益繁雜。中短期內(nèi)，存量盤活很難為城市騰挪出低成本的空間資源。

因此，特大城市用地政策亟待調(diào)整。在全球大都市中，很難找到像我國北上廣深等特大城市一樣，還保留如此之多的農(nóng)業(yè)用地、設立嚴格的耕地保護指標。目前，我國特大城市農(nóng)業(yè)用地占市域面積的比例在25%-30%，在全球最高。上海市域面積為6300余平方公里，但到2020年的農(nóng)業(yè)用地保有量竟然高達2500平方公里，也就是至少有一半土地留給農(nóng)業(yè)(耕地、林地等)。糧食和耕地保護應是全國目標，非區(qū)域僵化的指標考核。建設用地產(chǎn)出效率高的特大城市，不應以高房價、低效率為代價保持耕地。土地從第一產(chǎn)業(yè)到第二、三產(chǎn)業(yè)的功能轉(zhuǎn)變，可以平抑房價，創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟和社會價值，如投資、稅收和就業(yè)。同時，土地功能轉(zhuǎn)變也有利于吸納外來農(nóng)業(yè)人口，為人口轉(zhuǎn)出地區(qū)的宅基地復墾為耕地、耕地規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件。

就耕地保護而言，可通過建設用地“增減掛鉤”、耕地“占補平衡”實現(xiàn)。北京等大城市調(diào)減的耕地，可通過內(nèi)地宅基地和非農(nóng)建設用地復墾為耕地，并以市場化交易的方式來平衡。這樣，內(nèi)地農(nóng)業(yè)人口也分享到了城市化、土地資本化的巨大紅利。當然，調(diào)減耕地騰出來的土地，不意味著京津滬等城市房地產(chǎn)用地會相應增加，在基礎設施等方面也會給予相應的空間供應。

土地用途調(diào)整和軌道交通密度增加，高附加值的城市空間擴大，大都會圈將吸附更多的人口和資源，城市的集聚效應將進一步提升。而且，軌道交通能填平房價高低區(qū)域之間的鴻溝，人口隨軌道延伸擇洼地而居，城市化成本趨于降低。在房地產(chǎn)投資和基建投資、消費水平保持和升級上、經(jīng)濟穩(wěn)定和轉(zhuǎn)型的引領上，更具集聚能力的大都會圈具有“壓艙石”作用，這也是我國未來城鎮(zhèn)化和樓市發(fā)展“雙贏”格局形成的標志。

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